Por Luis De Stefano Beltrán (*) y Ernesto Bustamante (**)
El próximo 4 de octubre los limeños volveremos a las urnas. Elegiremos al alcalde metropolitano y, al mismo tiempo, a 42 alcaldes distritales. Es un ritual que se repite cada cuatro años y que ya no corresponde a la ciudad que somos. Lima no es un archipiélago de 43 señoríos feudales. Es una sola metrópoli de más de diez millones de habitantes que se mueve, se contamina, se inunda y se asalta de manera continua, sin respetar las líneas que separan un distrito de otro.
El sistema actual es un anacronismo. La Municipalidad Metropolitana de Lima tiene competencias especiales y funciones regionales, pero su poder real se diluye frente a 42 gobiernos distritales con presupuesto, serenazgo y contratos de limpieza propios, y prioridades políticas distintas. El Cercado es administrado directamente por la municipalidad metropolitana; el resto opera con una autonomía que, en una ciudad continua, se convierte en fragmentación. El resultado es previsible: residuos contratados por separado, semáforos que no se hablan entre sí y serenazgos que no se coordinan cuando el delito sí lo hace.
Esa arquitectura fue pensada para otra escala. Hoy un vecino de Comas trabaja en San Isidro, deja a sus hijos en Los Olivos y atraviesa varias municipalidades cada día. Basura, seguridad, planificación urbana, riesgo de desastres y calidad del aire no caben en 43 escritorios. Cada alcalde distrital responde ante su electorado local y tiene pocos incentivos para ceder poder en nombre del conjunto. Ni siquiera el transporte público urbano de pasajeros está hoy bajo el gobierno de la ciudad: la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), que organiza y gestiona el sistema integrado, es un organismo adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Otras grandes ciudades ofrecen alternativas. Nueva York tiene un solo alcalde para sus cinco boroughs y un Concejo de 51 miembros elegidos por circunscripciones de población comparable. Los boroughs conservan autoridades y órganos de representación, pero no gobiernos municipales paralelos. Madrid tiene un solo alcalde y 21 distritos con juntas municipales presididas por concejales. Toronto, tras fusionar seis municipalidades en 1998, elige un alcalde para toda la ciudad y concejales por distritos electorales.
Pero tampoco existe un único modelo. Londres conserva 32 boroughs con gobiernos locales electos y Ciudad de México tiene 16 alcaldías electas. La diferencia es que allí existe una autoridad metropolitana o de ciudad con competencias relevantes sobre problemas que desbordan las fronteras locales. En Londres, por ejemplo, la autoridad metropolitana tiene responsabilidades estratégicas sobre transporte, policía y planificación. El problema de Lima no es simplemente que existan distritos, sino que la gobernanza metropolitana permanece fragmentada y competencias esenciales están dispersas entre distintos niveles de gobierno. Lima podría intentar esa vía intermedia, pero años de coordinación intermunicipal sin resultados y la enorme desigualdad de recursos entre distritos sugieren que fortalecer el nivel metropolitano sin reordenar el distrital no bastaría.
Bogotá ofrece una fórmula especialmente interesante. La capital tiene un Alcalde Mayor y un Concejo Distrital, pero también 20 localidades. Sus alcaldes locales no son elegidos directamente: son nombrados por el Alcalde Mayor a partir de ternas presentadas por las juntas administradoras locales, cuyos miembros sí son elegidos. Es, en buena medida, una administración de proximidad subordinada a un gobierno de ciudad, precisamente la distinción que Lima debería discutir.
Nuestra propuesta es un solo alcalde de la Gran Lima Metropolitana, con mandato y responsabilidad sobre toda la provincia. Los actuales alcaldes distritales, como ejecutivos independientes, desaparecerían y serían reemplazados por administraciones locales de proximidad. La representación territorial correspondería a un Concejo Municipal Metropolitano elegido no necesariamente siguiendo los actuales límites distritales, sino mediante circunscripciones de población aproximadamente equivalente. Distritos pequeños podrían agruparse y los muy poblados dividirse en más de una circunscripción. Así, San Juan de Lurigancho, con más de un millón de habitantes, no tendría la misma representación que Santa María del Mar, con menos de dos mil residentes, solo porque ambos son distritos.
Una reforma de esa magnitud no puede hacerse modificando solamente la Ley Orgánica de Municipalidades. El artículo 194 de la Constitución establece que las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno local y que alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo. Suprimir las municipalidades distritales como gobiernos locales autónomos exigiría, por tanto, una reforma constitucional, además de los cambios legales necesarios para redefinir competencias, representación y administración territorial.
Esto no significaría borrar la identidad de Miraflores, Villa El Salvador o San Isidro. Significaría distinguir entre gobierno de la ciudad y administración de proximidad. Podrían mantenerse juntas locales o vecinales, oficinas territoriales y mecanismos de participación barrial. La cercanía al vecino no exige un alcalde con banda y despacho en cada distrito; exige servicios que funcionen, representantes que rindan cuentas y una administración accesible. También habría que discutir qué hacer con el Callao, porque la conurbación real desborda los límites provinciales.
El primer paso es dejar de tratar a Lima como una colección de distritos independientes. Las elecciones del próximo 4 de octubre son una ocasión para hablar de candidatos y obras, pero también de la forma de gobierno que la ciudad necesita. Un alcalde metropolitano fuerte, un concejo electo por circunscripciones y una administración local subordinada no son un capricho centralista. Mientras sigamos distribuyendo entre 43 gobiernos la responsabilidad por problemas que pertenecen a una sola ciudad, seguiremos teniendo muchas autoridades y ninguna con poder suficiente para responder por Lima en su conjunto.
(*) Biólogo molecular de plantas y profesor de la Universidad Peruana Cayetano Heredia.
(**) Biólogo molecular y excongresista de la República.
